关于乡村基层法律服务体系的调研报告——基于对宜昌三村的实地考察

一、引言

（一）项目背景与实施现状

　　乡村建设，法治引领，在二十大报告中曾23次提到法治，国务院以及司法部门曾出台多个文件，强调加强欠发达地区的法律服务设施建设，均衡配置城乡法律资源，足见我国对于法治引领乡村振兴的政策导向。乡村基本法律服务作为基本公共法律服务的重要一环，实践现状与政策目标仍存在较大差距，本课题组认为有必要就武汉宜昌等地的乡村开展调研，以助力相关政策的落实。

　　我们应正视目前我国乡村法律服务的现状，虽然我国目前已构建基础的法律服务体系，但该体系并不够完善。根据相关文献的分析，农村的法律服务体系的组成部分主要有二，一是基层的法律服务设施，二是不定期的“送法下乡活动”。前者长期驻村开展法律援助工作，后者多方主体参与主要开展法律宣讲与普法的工作。但就目前实践而言，二者内部均存在部分问题。目前的基层法律服务设施建设仍不健全，目前基层法律服务队伍人才的整体素质不够高，专业性不足，且管理体制并不完善。目前的“送法下乡”活动不仅有短期性的天然不足，在宣讲过程中也缺乏创新。

　　同时，多机构联动积极开展送法下乡有关工作也助推乡村法律服务体系的完善。据统计，目前多地的律师事务所、法院以及高校均积极投身送法下乡的相关工作。仅在2022年春节期间仅湖南省一省，便有清华大学、北京大学、浙江大学、复旦大学、中国政法大学等303所省外高校以及中南大学、湖南大学、湖南师范大学、湘潭大学、湖南司法警官学院等123所省内高校的3034名大学生参与，共深入123个县、503个乡镇、3354个村开展普法活动，受益群众达636816人次。武汉市也曾多次开展一对一法律帮扶活动，“精准扶贫+普法”等活动。

（二）调研目的与研究价值

　　基层公共法律服务体系依托于乡村治理体系，于基层治理中发挥法律服务效能。而法治的渗透又进而赋能基层治理，形成多元的矛盾解决与纠纷化解机制。乡村振兴战略实施过程中会产生新情况、新问题、新需求，此时需要发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。依法治国的基本要求包括有法可依、有法必依，因此强化乡村群众法律意识、构建群众有法可依观念与树立法律权威，是依法治国战略中的重要一环。打造与完善基层公共法律服务体系是践行法治理念的必经之路，“送法下乡”是推进依法治国进程中的重要抓手。

　　由于我国法治建设时间还不长，法律并未彻底“穿透”乡村社会，厌讼的思想与观念依旧存在。乡村群众面对纠纷与矛盾，惯性地依靠邻里说和调解。若纠纷更为复杂，群众对公权力救济的第一选择是村委会。最后群众才会选择诉讼程序。送法下乡通过为乡村带来直接的法律资源，帮助群众熟悉法律规范，强化权利义务意识，改变传统的厌讼思想，增强对法治价值的认同感。基层公共法律服务机构通过提供免费或低价的法律咨询或法律援助，解决群众的纠纷矛盾。形成系统化的可依赖可信任的有效渠道，突破法律的“最后一公里”，满足群众在日常生活中对法律服务的需求。

　　公共法律服务体系是促进群众合法权益得到有效保护的保障。它的目标和意义更多在于保障基层群众的合法权益，而乡村地区的贫困群体、边缘群体与弱势群体又是基层群众中特殊的部分。市场经济下，法律资源本就更多集中在城镇或经济水平更高的市县而难以向乡村地区倾斜，且需支付的服务价额也是贫困群体难以购买的。而构建公共法律服务体系便是让特殊群体也能获得免费或低价格的高效法律服务，实现法律资源的全覆盖与均衡分配。

二、调研方法

（一）实地调研法

　　本次社会实践，小组成员前往湖北省宜昌市龙潭坪村、太平溪村、富村坪村，实地调研目前宜昌乡村法律体系的状况，并探寻其完善路径。本小组在乡村实地开展调研及宣讲活动，并利用相机等工具辅助完成记录，获取第一手资料。

（二）访谈法

　　实践前期，为了对该项目有更深入的了解和探究，小组成员通过查阅相关报告文献，设计出面向不同访谈对象的访谈大纲，访谈对象主要有村主任、村民、相关法律服务负责人等。通过访谈，我们能够更加真实的收集乡村基层法律服务的现状。访谈的主要内容是目前宜昌市基层法律服务的基本状况以及完善的建议，该访谈为我们后续研究乡村基层法律服务的完善路径提供了参考资料。

（三）文献分析法

　　首先，小组成员在前期查阅乡村基层法律服务相关报告文献，从理论角度汲取更为有效的实践方法，设计科学合理的实地调研形式和方法。其次，小组成员通过查阅相关资料全面了解目前我国的乡村基层法律服务体系的建设情况，初步规划调研路线，明确实践调研的重点。

　　同时，本小组通过中国知网、万方数据、前瞻产业研究学院等多种途径进行查阅资料，并根据文献来设计访谈大纲。文献来源主要包括：期刊、论文、新闻报道、其他网络资料等。

（四）问卷调研法

　　我们通过发放线上、线下问卷针对宜昌乡村基层法律服务体系现状的看法和建议展开调研，调研结果为我们探究如何完善乡村基层法律服务体系、创新法律服务方式提供了重要借鉴。

（五）抽样调查法

　　我们团队为保证调研的效率，此次问卷调查及访谈仅仅在部分村民以及法律工作人员中开展，本项目组利用此部分数据估计总体的状况，为后续项目的开展提供了数据支持。利用此调研方法一方面提高了调研的效率，另一方面在抽样调查的同时兼顾多个主体，使调研数据较为全面。

（六）PDCA循环法

　　本项目组在推进调研计划的过程中，借鉴了戴明环的管理方式即PDCA循环，首先制定调研计划确定目标及实现路径，其次在沟通一致的基础上执行调研计划，然后在执行过程中对照调研计划进行检查，最后制定改善方案，之后再次实施。本小组的多地调研的计划在实施中不断完善，实现了较为全面且科学的调研。

　　三、调查结果与发现

(一)调研数据

　　本项目问卷发放的目的是调查基层法律服务建设现状。为确保问卷质量，本项目在开展真实调研前抽取少量样本进行预调研和试点研究，根据反馈改进问卷设计。同时针对于不同的调查对象，结合实际采取不同的联系方式，包括线下问卷、邮件问卷、电话调查和直接访谈。

　　此次调查共有205人参与，其中线下问卷150份，邮件问卷20份，电话调查30份，直接访谈5份，有效问卷总计192份，回收率为93.6%。经检验，样本数据Cronbcah's系数0.912，表示问卷内部一致性甚佳，问卷效度良好。

　　1.乡村法治建设内生需求层面

　　因基层法律服务对象多为村民群体，故调研主要选取村民为调研对象。据调查数据显示，村民对法律知识的了解程度普遍不高，更有一大部分农民群体几乎完全不了解法律知识，大部分村民的法律基础较为薄弱。且据数据可知，大部分人并不认为日常生活中牵涉到较多的法律知识，对法律知识的了解、辨认、运用能力较弱，也难以在日常生活中运用法律维护自己的合法权益。“乡村振兴，法治先行”，在农村居民法律知识普遍薄弱的背景下，完善基层法律服务、提升村民的法律素养，更显紧迫性和必要性。

　　2.法律平台建设的需求和供给两侧矛盾

　　据数据显示，村民参与普法活动的意愿普遍较强，且对基层法律法律服务平台的建设和其提供的法律服务的作用给予了较为正面的评价，这说明建设基层法律服务平台具备较大的内生需求和重要的现实意义。但从村民对基层法律服务满意度评价可以看出，目前基层法律服务建设虽然取得了一定成果，但建设水平仍待提升，离建成群众满意、高质高效的法律服务平台还有一定距离。同时从法律知识了解途径分布图可以看出，村民了解法律知识仍主要通过网络、电视端，基层法律宣传在其中起到的作用有限，没有充分发挥其应有作用，法律服务供给端的质量和水平仍需提升。综上可知，基层法律服务需求和供给侧存在矛盾，现行的基层法律服务供给的质量、水平、结构不能有效满足乡村振兴背景下乡村法治建设的内在需求。

　　3.大众对法治活动的形式偏好

　　据统计数据可知，大众对各种形式的法治活动都抱有较大的兴趣，其中对观影学习的倾向度最高。基于此可综合开展多种形式的法治主题活动，并多以观影学习等群众喜闻乐见的方式向群众进行宣传。
(二)问题发现

　　1.基层公共法律服务资源不足

　　基层公共法律服务平台的建设和长期有效运转有赖充分、持续的资源支持，但目前基层法律服务面临着经费不足、人力不足、设备不足等一系列资源缺乏问题。基层公共法律服务机构在服务对象众多、服务需求广泛的情况下，资源有限易导致其法律服务质量参差不齐、服务能力和水平不足。

　　2.法律援助制度尚不健全

　　法律援助作为基层法律服务的重要一环，在基层法律服务中发挥着重要作用。但由于法律援助各项制度缺乏统一的标准和规范，导致法律援助工作的实际效果不佳。如缺乏有效的援助律师考评机制和配套的激励制度，导致值班律师积极性不高;人才培养和引进制度尚不成熟，导致法律服务人才储备缺失;法律援助时间、场所安排等设置不合理，违反便民原则，给值班律师、求助村民都带来较大不便等等。

　　3.传统普法模式有待转变

　　传统的普法模式多以法律服务提供方单方输出为主，忽视了村民的实际需求和偏好，在实践中法律服务的供给和需求并不匹配，导致村民在法律活动中多扮演被动角色，参与各项法律活动的主动性和积极性不足，也使得各项活动的效果大打折扣。

　　4.公共法律服务和诉讼制度衔接不畅

　　公共法律服务的一大作用在于通过事前调解起到“分流纠纷”的作用，从而缓解诉讼压力，妥善解决矛盾纠纷。但在实践中公共法律服务和诉讼制度存在衔接不畅的问题，未能科学合理构建基层社会矛盾纠纷解决的前置过滤程序，也未能实现法律援助到诉讼辩护的有效转化，致使基层矛盾纠纷化解存在种种困难。

　　四、解决方案及建议

　　(一)增大法律服务资源投入

　　政府可以通过增加财政拨款、引入社会资本等方式加大对基层公共法律服务机构的经费投入，确保其正常运转和提供充足的法律服务。基层公共法律服务机构也可与其他相关部门和社会组织建立合作关系，共享资源和信息，形成资源共享的合力效应，最终达成实现100%普惠性质的法律服务的目标。

　　(二)加强人才培养和引进

　　针对法律服务人才储备不足的问题，可进一步加强与周边城市的合作，邀请更多的律师和专业人士到村庄提供法律服务。同时，通过加强对基层公共法律服务机构人员的培训和教育，提高其专业水平和服务能力，培养本地的法律服务人才。此外，还可以通过加强与相关部门的合作，争取更多的政策支持和资源，提升基层法律服务的质量和水平。

　　(三)多机构协调配合运转

　　通过多个机构的配合与协调，可助力基层公共法律服务发挥最大效能。首先，政府在其中应发挥主导性作用，履行法律服务的组织和管理职责。同时政府还要加强对法律服务机构的培训和指导，确保其能够高效运作。其次，法院、检察院和公安机关等司法机构可以提供法律咨询、调解和解决纠纷等服务，通过常态化巡回办案等方式，提供更加便捷的法律服务。另外，律师协会和法律援助机构可以为乡村居民提供法律援助、代理诉讼等服务，帮助弱势群体维护自己的合法权益。这些机构应与政府建立紧密的合作关系，共同制定并实施法律援助政策，为乡村居民提供全面的法律保障。

　　(四)实现公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同

　　公共法律服务体系和诉讼服务两体系的纠纷解决机制在纠纷化解环节上是环环相扣的，要注重解决两种程序的衔接问题，实现两种服务体系的制度协同，最终建立起功能互补、良性互动、程序衔接、彼此支持的多元化纠纷解决机制。

　　(五)创新乡村公共法律服务普法模式

　　可以通过线上线下相结合的方式，利用网络媒体资源，扩大宣传覆盖范围，创新送法模式。同时注意以当地村民的实际法律需求为导向，因地制宜地开展各类普法活动。并丰富活动形式，以当地群众喜闻乐见的方式呈现宣传内容，提升当地群众的参与度和积极性，优化活动效果。

　　(六)建立完善的反馈评价机制

　　针对法律服务反馈评价机制不健全的问题，应及时建立起多方反馈、公开透明、奖惩分明的评价体系，便于提升基层法律服务工作者的积极性，以及及时发现和弥补法律服务工作中存在的问题和漏洞，进而提升乡村公共法律服务的质量、提高法治乡村的社会治理实效。